Widzialna ręka państwa

Nie ma rozwoju gospodarczego bez konkurencyjności, nie ma konkurencyjności bez innowacji, nie ma innowacji bez aktywnej roli państwa. Tak streścić można główną myśl naukowego wywodu Mariany Mazzucato, ekonomistki z Uniwersytetu w Sussex, zaprezentowaną w książce „Przedsiębiorcze państwo”. Mazzucato występuje przeciw politykom i ekonomistom głównego nurtu, rewidując pojęcie roli państwa w gospodarce rynkowej. Jest zdecydowaną przeciwniczką strażnika ciepłej wody w kranie i kontestatorką nieograniczonej przedsiębiorczości i innowacyjności sektora prywatnego.

W Polsce publikacja, która została napisana na podstawie raportu sporządzonego dla brytyjskiego think tanku DEMOS, ukazała się w 2016 r., na Zachodzie w 2013 r., gdy było już jasne, że kryzys gospodarczy nie został pokonany tradycyjnymi metodami ratowania banków i oszczędnościami budżetowymi. Zdaniem autorki, w gospodarce opartej na wiedzy trzeba sięgnąć po inne środki interwencji państwowej.

Cierpliwy inwestor

Mazzucato idzie pod prąd, kwestionuje tezę, że państwo jest niezdarne, zbiurokratyzowane i jako takie może występować jedynie w roli regulatora rynku, nie przeszkadzając prawdziwym kreatorom – przedsiębiorcom. Pokazuje, że to właśnie ryzykowne inwestycje państwowe położyły fundamenty pod Internet i pomogły w zabłyśnięciu takim gwiazdom, jak Apple czy Google. Udowadnia, że najbardziej rewolucyjne technologie w sektorach informatycznym, farmaceutycznym, biotechnologicznym, nanotechnologicznym, zielonej energetyki zostały u swych źródeł sfinansowane ze środków publicznych i otworzyły drogę do innowacji prywatnym firmom. To nie sektor venture capital (VC) podejmuje najwyższe ryzyko, lecz państwo, które jest inwestorem odważnym i cierpliwym. VC wkracza dopiero wtedy, gdy niepewność związana z inwestowaniem zostaje ograniczona. Tylko państwo, które ma długą perspektywę wzrostu gospodarczego, może zagwarantować innowacyjnym firmom wsparcie finansowe i strategiczne niezależne od koniunkturalnych wstrząsów.

Zobacz również:

Autorka korzysta zarówno z dorobku Keynesa, twórcy teorii interwencjonizmu państwowego, jak i z Schumpetera, który twierdził, że siłą napędową w gospodarce rynkowej są zawsze innowacje. Można powiedzieć, że raport Mazzucato spadł z nieba Mateuszowi Morawieckiemu, który zresztą napisał wstęp do polskiego wydania. Wicepremier znajduje w nim argumenty na rzecz aktywnej polityki przemysłowej. Polska jest oczywiście na innym etapie rozwoju niż kraje wysoko rozwinięte, do których najczęściej ekonomistka nawiązuje, ale przykłady rządów Chin czy Brazylii angażujących się w innowacyjne projekty czystych technologii, mogą stanowić inspiracje dla naszych polityków. Jedno jest pewne i dotyczy wszystkich bez względu na poziom rozwoju – państwo musi mieć swoją wizję przedsiębiorczości i ożywiać „zwierzęce” instynkty biznesu, a nie wspierać tych, którzy domagają się od niego zbędnych przywilejów, jak ulgi podatkowe, i gromadzą pieniądze zamiast inwestować.

Katalizator rozwoju

Mazzucato występuje przeciw politykom i ekonomistom głównego nurtu, rewidując pojęcie roli państwa w gospodarce rynkowej. Jest zdecydowaną przeciwniczką strażnika ciepłej wody w kranie i kontestatorką nieograniczonej przedsiębiorczości i innowacyjności sektora prywatnego. Jej zdaniem, uparte odtwarzanie dychotomii dynamicznego i konkurencyjnego sektora prywatnego oraz zbiurokratyzowanego i nieudolnego sektora publicznego sprawiło, iż wiele osób uwierzyło, że kryzys finansowy z 2007 r., który przekształcił się w kryzys gospodarczy, został spowodowany przez dług sektora publicznego, a nie przez nadmierne zadłużenie prywatne. Jeśli część państw popadło w nadmierne długi, to z powodu pakietów pomocowych dla banków oraz niewystarczających wydatków na badania i rozwój (B+R). Podaje przykład Niemiec, gdzie sektor publiczny inwestuje w strategiczne obszary, w opozycji do np. Włoch czy Portugalii, gdzie jest on bierny. Nie deficyt budżetowy jest ważny, lecz na co wydaje się pieniądze – grzmi Mazzucato. Faktem jest, że najsłabsze europejskie państwa posiadające wysoki stosunek długu do PKB wydawały niewiele na B+R, ale narzucanie im dzisiaj ostrych reżimów oszczędnościowych, tylko pogorszy sytuację.

Im bardziej wierzymy w to, że państwo nie powinno odgrywać znaczącej roli w gospodarce, tym trudniej uczynić je istotnym graczem i przyciągnąć do sfery publicznej utalentowanych ludzi. A ci są niezbędni, by wytyczać strategiczne kierunki rozwoju. Problem w tym, że państwo nie dba o swój wizerunek, nie nagłośnia swoich zasług, za to publicyści nagłośniają jego porażki. Wszyscy wiemy o porażce z samolotem Concorde, ale nie wiemy, że algorytm, który umożliwił sukces Google, został stworzony w ramach grantu udzielonego przez organizację sektora publicznego – amerykańską Narodową Fundację na rzecz Nauki (NSF). Mało kto wie, że przeciwciała molekularne, które stały się podstawą dla biotechnologii, zanim jeszcze VC zaczął działać w tym sektorze, zostały odkryte w brytyjskich państwowych laboratoriach Rady Badań Medycznych (MRC). A najbardziej innowacyjne prywatne firmy w USA były finansowane nie przez prywatny, a przez publiczny VC dzięki programowi SBIR (Program Innowacyjno-Badawczy dla Małych Przedsiębiorstw).

Symbioza czy pasożytnictwo

Sektor prywatny nie rwie się do inwestowania w innowacje, gdy poziom ryzyka jest duży. Tworzy za to mity o ich pochodzeniu, gdy ryzyko zmniejsza się. Ale to nie wszystko. W latach 70. wskutek działania amerykańskich lobbystów z prywatnego VC obniżono znacznie podatki od zysków kapitałowych. Ale kapitaliści z VC nie dokonują inwestycji kierując się wysokością podatków, lecz poziomem ryzyka, na ogół obniżanego przez dziesięciolecia przez państwowe agencje i laboratoria.

Niepokojące zjawisko występuje zwłaszcza w przemyśle farmaceutycznym, który w bardzo dużym stopniu zależny jest od projektów finansowanych przez państwo. Nie dość, że narzeka on na nadmiar regulacji, to jeszcze redukuje wydatki na B+R, powiększając krótkookresowe zyski. W ostatnich latach w USA zaobserwowano wzrost inwestycji sektora publicznego, spadek w sektorze prywatnym. Państwowe laboratoria wypuszczają nowe leki, a prywatne firmy zajmują się ich „modyfikacją” i marketingiem. Zamiast na badania pieniądze idą na wykup własnych akcji, co skutkuje podnoszeniem wartości firmy i wzrostem wynagrodzeń dla zarządów. Podobne mechanizmy zaczynają działać w sektorze czystych technologii.

Relacje między sektorem publicznym i prywatnym w obszarze innowacji coraz rzadziej przypominają symbiozę, a częściej pasożytnictwo. To nie jest efekt „wypierania” inwestycji prywatnych, o którym mówią ekonomiści z liberalnego skrzydła, bo państwo podejmuje projekty, których prywatne firmy nigdy by nie podjęły. Problemem jest brak odwagi państwa, które prywatnemu biznesowi nie stawia wyzwań. Z badań wynika, że bardziej skupić się trzeba na produkcji badawczo-rozwojowej niż na ulgach podatkowych.

Podział pracy innowacyjnej

Od niewidzialnej ręki rynku poprzez naprawianie błędów rynku do teorii wzrostu opartej na wiedzy. Ekonomia przeszła długą drogę. Początkowo nie było powiązań między Keynesem a Schumpeterem. Keynes chciał, by inwestycje publiczne łagodziły fluktuacje koniunkturalne, Schumpeter, by państwo skupiało się na inwestycjach w innowacje, bo one zapewniają wzrost. Związek między wzrostem a postępem technologicznym wykryto stosunkowo niedawno. Nowa teoria wzrostu idzie jeszcze dalej – nie wystarczą same wydatki na badania i rozwój, potrzebny jest rozwój systemów innowacyjnych. Wszyscy gracze: państwo, uniwersytety i firmy muszą uczestniczyć w procesie innowacyjnym, by był on efektywny.

Mazzucato porównuje dwa kraje – Japonię i ZSRR. W latach 70. i 80. XX w. Japonia przeznaczała 2,5 % swojego PKB na B+R, a ZSRR – 4%. Jednak to Japonia osiągnęła sukces. Dlaczego? Bo Japonia stworzyła system innowacyjny, obejmujący wszystkich graczy, zarówno z sektora publicznego, jak i prywatnego, rozprzestrzeniała nakłady na rozwój pomiędzy wieloma branżami, a nie tylko pomiędzy tymi, które produkowały na potrzeby wojska i lotów kosmicznych. Japończycy wyjeżdżali do USA na studia i przywozili wiedzę oraz kompetencje, którymi dzielili się z innymi. Jednocześnie państwo wytyczało najważniejsze obszary, gdzie postęp był wdrażany.

Ekonomistka obala mity powstałe wokół wzrostu napędzanego innowacjami: nie ma wiele dowodów, że innowacje poprawiają wyniki produkcyjne firm. Muszą być jeszcze spełnione inne warunki, różne w różnych branżach. Np. firmy farmaceutyczne odnosiły sukces, jeśli uzyskiwały patenty przez pięć lat z rzędu. Sektor MŚP wcale nie jest najważniejszy dla innowacji i wzrostu, lecz firmy szybko rosnące. Nie powinno się więc subsydiować firm tylko ze względu na ich rozmiary. Z kolei prywatny sektor VC wcale nie kocha ryzyka. Ma krótki horyzont inwestycyjny (3-5 lat) i wkracza, gdy ryzyko jest już opanowane przez inwestycje publiczne, spijając nieproporcjonalnie duże zyski. O innowacyjności nie przesądzają też patenty. Firmy najczęściej nie wytwarzają patentów, lecz je kupują i nie zawsze wdrażają. Wiele patentów nie ma dużej wartości, za to utrudniają one nauce swobodny postęp, zwłaszcza w krajach rozwijających się, bo naukowcy nie mogą odtwarzać wyników badań.

Mazzucato obala także mit, iż Europa ma problem z przepływem wiedzy między nauką a biznesem i z komercjalizacją prac badawczo-rozwojowych. Europa w porównaniu z USA ma po prostu mniejsze zasoby wiedzy. Mniej środków publicznych przeznacza na B+R (USA 2,6 % PKB, Wielka Brytania 1,3 %, a Włochy, Portugalia zaledwie 0,5%). Ponadto w USA osobno finansowane są badania na uczelniach, a osobno technologie opracowywane przez firmy na wczesnych etapach. Ekonomistka jest też przeciwniczką ulg podatkowych i i deregulacji. Nie ma wystarczających dowodów, by ulgi i przywileje wpływały na większe angażowanie się firm w badania. Nie rozlicza się firm, które korzystają z ulg, czy faktycznie wprowadziły innowacje. Cięcia podatkowe z lat 80. nie spowodowały wzrostu innowacji, lecz wpłynęły na dystrybucję dochodów, zwiększając nierówności. Prywatny biznes domaga się pomocy od państwa, głosząc jednocześnie poparcie dla wolnego rynku. Jest zależny od podatków, z którymi walczy.

Wszystkie przełomowe, rewolucyjne wynalazki (energia jądrowa, Internet, nowe leki) zostały wymyślone i stworzone przez instytucje publiczne. Zdaniem ekonomistki gospodarka oparta na wiedzy nie wyłoniła się spontanicznie, oddolnie, lecz została zaplanowana i wykreowana odgórnie za pomocą polityki przemysłowej, z którą jednak nikt się nie afiszuje.

Nie wspieranie lecz tworzenie

Choć USA są postrzegane jako kraj bogactwa stworzonego przez sektor prywatny, to właśnie Amerykanie mają najbardziej przedsiębiorcze państwo, które angażuje się w ryzykowne i nowatorskie projekty. Mazzucato jako przykłady wymienia cztery rządowe inicjatywy, które są elementami zdecentralizowanej, elastycznej polityki przemysłowej.

DARPA (Agencja Zaawansowanych Projektów Badawczych w Obszarze Obronności) – jej struktura składa się z małych biur zatrudniających wiodących badaczy i inżynierów, posiadających dużą autonomię budżetową. Dotacje udzielane są tak badaczom akademickim, jak i firmom. Celem jest stworzenie sieci powiązań, wspólnoty naukowej na uniwersytetach, w sektorze publicznym i prywatnym. Agencja tworzyła wydziały informatyki na uniwersytetach, wniosła ogromny wkład w badania nad półprzewodnikami i technologią komputerową, w tym Internetem. Jej działania poprzedziły boom w Dolinie Krzemowej.

Wspomniany już wcześniej program SBIR dla małych przedsiębiorstw, stworzony na mocy ustawy z 1982 r. był pierwszą na świecie instytucją, do której przedsiębiorcy zajmujący się innowacjami, mogli zgłaszać się o dofinansowanie. Oferuje rocznie ponad 2 mld dol. wsparcia dla firm high-tech, kierował komercjalizacją setek nowych technologii przenoszonych z laboratoriów na rynek.

Stworzenie rynku leków sierocych, czyli leczących rzadkie schorzenia. Ustawa z 1983 r. adresowana była do małych firm biotechnologicznych. Obejmuje ulgi podatkowe, dopłaty na testy kliniczne, na B+R oraz ochronę rynkową. Leki sieroce odegrały ważną rolę w rozwoju takich firm, jak Genzyme, Biogen, Amgen i Genetech.

NNI – Narodowa Inicjatywa na rzecz Nanotechnologii. Badacze z NSF – Narodowej Fundacji na rzecz Nauki – wystąpili z pomysłem stworzenia kolejnej przełomowej technologii na miarę Internetu, która wywarłaby wpływ na wiele sektorów gospodarki i byłaby podstawą wzrostu gospodarczego. Nie spotkali się z zainteresowaniem sektora prywatnego, ale zdołali przekonać Clintona, a potem Busha do uruchomienia nowego programu badawczego i skierowania na ten cel ogromnych środków. Nanotechnologie nie stanowią dziś znaczącej siły z powodu niedostatku ich komercjalizacji, ale to kwestia czasu.

Jak powstała potęga Apple

Nie byłoby iPoda, iPhone'a czy iPada, gdyby nie publiczne inwestycje w rewolucyjne technologie, takie jak: Internet, GPS, ekran dotykowy. Apple, firma założona w 1976 r. przez Jobsa, Wozniaka i Wayne'a skupiała się początkowo na komputerach osobistych, by w 2009 r. przesunąć nacisk na elektronikę konsumencką. Dzięki nowym produktom iOS w latach 2007 -2011 zwiększyła sprzedaż o 460%, a stosunek sprzedaży do wydatków na B+R ciągle spadał. Apple wykorzystała swój geniusz nie do opracowywania nowych technologii, ale do włączania ich w innowacyjny system. Produkty Apple są oparte na technologiach wytworzonych gdzie indziej, które firma wyławia, integruje i rozwija.

Mazzucato udowadnia, że gdyby nie inicjatywy rządowe, projekty wojska i NASA, nie było tanich mikroprocesorów, chipów pamięciowych, itp. W strategii innowacyjnej rządu Busha z 2006 r. jest diagram pokazujący pochodzenie technologii składowych iPoda i tych, które weszły do późniejszych produktów: iPhone'a i iPada. Dzięki tym wynalazkom Apple zmienił rynek, w którym działał. Ich komercjalizacja odbywała się według schematu: naukowcy pracują nad projektem finansowanym ze środków publicznych, gdy kończą pracę, zakładają firmę oferującą nowe rozwiązanie, a Apple kupuje tę firmę. Tak było np. w przypadku ekranu dotykowego rozpoznającego gesty i wielu innych rozwiązań. Apple niewątpliwie odniósł sukces w integrowaniu złożonych technologii, stworzył przyjazne dla użytkownika urządzenia, ale nie powstałyby one, gdyby nie wysiłki państwa podejmowane w warunkach niepewności przez dziesięciolecia.

Rząd amerykański tworzył nie tylko bazę naukową, ale również dbał o ochronę własności intelektualnej. Walczył w imieniu takich firm, jak Apple, by umożliwić im dostęp do globalnego rynku i utrzymać przewagę konkurencyjną. A dodatkowo jeszcze wprowadzał ulgi podatkowe, których się one domagały.

Siła strategii

Za to trudno mówić o wielkich sukcesach USA w rozwijaniu zielonych technologii. USA jako pierwsze zajęły się energią wiatrową i słoneczną (tu wynaleziono pierwsze krzemowe ogniwa słoneczne), ale nie zdołały podtrzymać wsparcia dla tych sektorów i dziś Dania, Niemcy oraz Japonia i Chiny wysuwają się na prowadzenie. Przyczyną były zbyt duże oczekiwania wobec sektora VC, który okazał się zbyt niecierpliwym inwestorem, nie zainteresowanym ponoszeniem kosztów ryzyka i rozwoju technologii przez dłuższy czas. Wyzwania, z którymi VC sobie radzi, powstają w toku przejścia od wyników prac badawczo-rozwojowych do produkcji komercyjnej. Mazzucato podaje przykład firmy Solyndra (panele słoneczne), która upadła, gdy VC wycofał się z inwestycji. I konkluduje – to państwo powinno wyznaczać kierunek rozwoju, a nie sektor prywatny, państwo musi więc stale podtrzymywać finansowanie przedsięwzięć, od powstania prototypu aż po rozwinięcie przez firmę produkcji masowej.

Państwem, które posiada strategię w tej dziedzinie, są Chiny, które stosunkowo niedawno włączyły się w zieloną rewolucję i szybko prą do przodu. Chiński rząd wytyczył cele i poziomy finansowania. Do 2050 r. ma powstać rynek energii wytwarzanej przez turbiny wiatrowe wielkości europejskich i amerykańskich sieci elektrycznych, a rynek paneli słonecznych ma wzrosnąć o 700% w ciągu trzech lat. Finansowaniem tych inwestycji zajmuje się Chiński Bank Rozwoju. Atutem państwowych banków rozwoju jest to, że mają kontrolę nad rozwojem firm również w późniejszych stadiach. Przewyższają więc VC w ożywianiu innowacji, a zwroty z pożyczek, których udzielają to widoczny zysk dla podatników.

W efekcie Chiny mają największy rynek energii wiatrowej, drugie są USA. Są też głównym producentem paneli słonecznych PV, m.in. dzięki urządzeniom ze zbankrutowanych amerykańskich firm i badaczom finansowanym w USA ze środków publicznych, którzy wywieźli innowacyjną technologię. Niemcy natomiast są liderem w dziedzinie fotowaltaicznej energii słonecznej, a wiodąca firma produkująca turbiny wiatrowe, Vestas, pochodzi z Danii. Rządy Niemiec i Danii były bardziej wytrwałymi inwestorami niż USA.

W sektorach czystych technologii następuje widoczna poprawa w dziedzinie kosztów i wydajności. Koszt energii czystej maleje, a ceny paliw kopalnych są nieprzewidywalne i rosną. Ale jeśli czysta energia ma być w pełni konkurencyjna w stosunku do tradycyjnych źródeł, a innowacje napędzać wzrost gospodarczy, potrzebny jest dalszy wysiłek instytucji państwowych. Nie może się on ograniczać do sfery B+R. Błędem jest też spoglądanie wyłącznie w stronę strat-upów, bo duże firmy, co udowodnił GE (turbiny wiatrowe), mają większy potencjał, by przyciągać inwestorów i osiągać sukcesy. Również wiązanie zbyt dużych nadziei z VC jest nierozsądne, bo sektor ten nie lubi długiego horyzontu i wysokich nakładów.

Państwo przedsiębiorcze czy naiwne

Nakłady, jakie ponosi państwo na innowacyjny wzrost mają charakter społeczny, a zyski pozostają prywatne. Te zyski nie wracają bezpośrednio w postaci nakładów na nowe inwestycje innowacyjne, bo sektor prywatny ma awersję do wydawania pieniędzy na ryzykowne długofalowe przedsięwzięcia. Nie wracają też pośrednio poprzez nowe miejsca pracy i system podatkowy w takim stopniu, jak można by się spodziewać.

Mazzucato odwołuje się do przykładu Apple. Jest to firma „nowej gospodarki” nie tylko z racji technologii, ale również relacji z rynkiem pracy. W przeciwieństwie do „starego modelu” w takich firmach nie ma stabilnego zatrudnienia, wysokich i sprawiedliwie rozdzielanych wynagrodzeń, zdefiniowanej ścieżki kariery. Korzystają one ze swobody szukania najlepszych i najtańszych pracowników na całym świecie. Produkty Apple montuje fabryka w Chinach z części wyprodukowanych w Korei, Japonii i na Tajwanie. Z deklarowanych w 2012 r. 300 tys. miejsc pracy Apple w USA stworzył 47 tys., z czego 27 tys. w sklepach firmowych. O polityce wynagrodzeń lepiej nie mówić. Pod tym względem Apple przypomina Walmart. Roczne wynagrodzenie 9 menedżerów w 2012 r. odpowiadało pieniądzom, jakie otrzymało 15 tys. pracowników działu sprzedaży.

W dziedzinie podatków Apple prowadzi politykę „optymalizacji”, wykorzystując raje podatkowe w kraju i zagranicą. Od 2006 r. Apple zarobił 2,5 mld dol. z tytułu odsetek i dywidend, ale żeby uniknąć płacenia podatków, założył firmę zależną w Reno w Nevadzie, gdzie nie obowiązuje podatek od korporacji i od zysków kapitałowych. Podobną strategię stosuje w sferze międzynarodowej, zakładając firmy w Irlandii, Holandii, Luksemburgu czy na Wyspach Dziewiczych. W USA Apple zgłasza tylko 30% swoich zysków, gdyby zgłosił 50%, podatek dochodowy byłby o 2,4 mld dol. wyższy. Co więcej, firmy typu Apple, Google, Oracle czy Amazon stosujące podobne praktyki manipulacji, naciskają na władzę, by ta udzieliła im „repatriacyjnych wakacji podatkowych” dla pieniędzy gromadzonych w rajach. Znając plany wykupu akcji własnych, środki te nie byłyby zainwestowane w innowacje, lecz zasiliłyby portfele zarządów i udziałowców.

Firmy te kwitną finansowo, natomiast państwo boryka się z trudnościami ekonomicznymi. Czasy, w których korporacje, pracownicy i państwo dzielili się korzyściami, należą do przeszłości. Korporacje nie zakładają już centrów badawczych typu Bell Labs, lecz skupiają się na krótkoterminowych projektach. W ekosystemie przemysłowym powstały dziury. Miejsce systemu symbiotycznego zajął system pasożytniczy.

Skoro państwo odgrywa decydującą rolę w inwestycjach innowacyjnych, skoro ponosi główny ciężar ryzyka, powinno mieć również udział w zyskach, by móc je reinwestować. Mazzucato proponuje kilka rozwiązań. I tak państwo mogłoby pobierać opłaty licencyjne, które zasilałyby narodowy fundusz innowacji, mogłoby utrzymywać złotą akcję w patentach uzyskiwanych dzięki finansowaniu ze środków publicznych, mogłoby opatrzyć granty warunkiem, iż powyżej określonego dochodu, beneficjant zwraca część otrzymanych środków. Dobrym pomysłem są też państwowe banki rozwoju, które z powodzeniem działają w Niemczech, Chinach czy Brazylii.

Dążąc do wzrostu napędzanego innowacjami, trzeba zrozumieć rolę sektora prywatnego i publicznego. Innowacje nie są jedynie wynikiem wydatków na B+R, ale skutkiem działania wielu instytucji i upowszechniania wiedzy. Gospodarka kapitalistyczna była i będzie podporządkowana państwu, które powinno tworzyć i kształtować rynki. Ma ono odpowiednie narzędzia. Firmy nie mogą dokonywać „głupich” inwestycji, rodem z science fiction, ale nie mogą też całkiem prywatyzować zysków, gdy inwestycje finansowane przez państwo odniosą sukces. Problem w tym, że to nie państwo zawładnęło zbiorową wyobraźnią, a VC, start-upy, etc. Czas wyzwolić się od mitów i docenić gracza, bez którego rozwój byłby niemożliwy.