Suwerenne państwo nie może zbankrutować

Suwerenne państwo nie może stać się niewypłacalne we własnej walucie, bo dokonując wydatków i udzielając pożyczek, samo kreuje walutę. Oznacza to, że wpływy podatkowe nie muszą poprzedzać wydatków rządowych, wręcz przeciwnie – wydatki muszą być dokonane, zanim podatki zostaną zapłacone. Ich rola nie polega bowiem na dostarczaniu pieniężnych dochodów, które rząd może wydatkować, a na tworzeniu popytu na walutę, w której trzeba płacić podatki – dowodzi L. Randall Wray, amerykański profesor ekonomii, w książce „Nowoczesna teoria monetarna MMT. Wprowadzenie do makroekonomii suwerennych systemów monetarnych”.

Suwerenne państwo nie może zbankrutować
L. Randall Wray, foto: Youtube

Finanse suwerennego państwa w niczym nie przypominają finansów gospodarstw domowych czy przedsiębiorstw. To porównanie jest błędne i dowodzi niewiedzy na temat tego, jak kreowany jest pieniądz. A ta kreacja wygląda następująco: rząd tworzy walutę lub rezerwy banku centralnego, kiedy dokonuje wydatków. Banki kreują depozyty, gdy udzielają kredytów.

Można powiedzieć, że pieniądz jest tworzony z powietrza. Ale nie to jest problemem. Problemem jest ilość kreowanego pieniądza i cele, do których realizacji został wytworzony.
Wydatki rządowe na cele publiczne są korzystne do momentu pełnego wykorzystania czynników produkcji, w tym siły roboczej. Kredyty bankowe udzielane na cele publiczne i prywatne są także korzystne, ale wymagają odpowiedniego zabezpieczenia, a głównie właściwej oceny zdolności kredytowej. Niestety w latach 90. niektóre duże banki zarzuciły praktyki sumiennej analizy kredytobiorców, co przyniosło opłakane skutki w postaci kryzysu. Gdyby wówczas pozwolono im upaść, system bankowy wróciłby do stosowania dobrych praktyk – uważa Wray.

MMT to nowa szkoła ekonomii, proponująca niestandardowy model gospodarki, nawiązująca do dorobku szkoły keynesowskiej. Według jej przedstawicieli, suwerenny rząd może kreować pieniądz w sposób dość dowolny, nie oglądając się na bieżące wpływy podatkowe i arbitralne ograniczenia, których celem jest dążenie do zrównoważonego budżetu i ograniczenia długu publicznego. Jedynym ważnym drogowskazem powinien być stopień wykorzystania krajowych czynników produkcji.
Jako najbardziej niezdrową uważają oni politykę zrównoważonego budżetu, w której wpływy podatkowe miałyby dokładnie odpowiadać wydatkom publicznym. Oznacza to bowiem, że cała podaż waluty dostarczana przez rząd jest zwracana w płatnościach podatkowych, uniemożliwiając sektorowi prywatnemu tworzenia dodatkowych funduszy.

Do tanga trzeba dwojga

Aktywa jednego podmiotu (należności) są dla innego pasywami (zobowiązaniami). Dotyczy to również całych sektorów gospodarki. W modelu MMT kluczowe znaczenie ma równanie bilansu makroekonomicznego: bilans krajowego sektora prywatnego plus bilans krajowego sektora publicznego plus bilans sektora zagranicznego równa się zero. Jeżeli na przykład krajowy sektor prywatny, w skład którego wchodzą gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, wydatkuje więcej niż wynoszą jego dochody, musi wygenerować zobowiązania, czyli długi. Zobowiązania te będą gromadzone jako majątek finansowy przez inne sektory. Żaden sektor nie może generować deficytu, jeśli którykolwiek inny sektor nie będzie skłonny do tworzenia nadwyżki.

O ile w gospodarstwach domowych dochody determinują w znacznej mierze wydatki, to na poziomie całej gospodarki kierunek przyczynowości jest odwrotny – to wydatki determinują dochód. Pierwszym ogniwem w łańcuchu kreacji majątku finansowego jest zawsze czyjaś decyzja o dokonaniu wydatku finansowanego deficytem. Niezależnie od tego, jak bardzo ktoś chciałby akumulować majątek finansowy, czyli gromadzić oszczędności, nie będzie mógł tego zrobić, dopóki ktoś inny nie zdecyduje się na zaciągnięcie długu i finansowania z niego swoich wydatków.

Szczególne predyspozycje do zaciągania długu ma suwerenny rząd, bo skoro może nakładać podatki, gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa będą chciały ten dług akumulować.

Ostatnie kryzysy pokazały, że większość nie rozumie relacji między deficytami i nadwyżkami w poszczególnych sektorach. W czasie kryzysów zwykle dochodzi do wzrostu deficytów budżetowych, co jest efektem automatycznym. W 2008 r. rząd USA utrzymał wydatki konsumpcyjne na stabilnym poziomie, ale wpływy podatkowe skurczyły się z powodu spadku produkcji i zatrudnienia, a ponadto wzrosły oszczędności gospodarstw domowych, które ograniczały wydatki. Tymczasem politycy zdołali przekonać samych siebie, że za całe zło odpowiada rozrzutność sektora publicznego i postulowali cięcia wydatków. A rzeczywistość była przecież inna. To ekscesy Wall Street doprowadziły do nadmiernego długu prywatnego, co spowodowało załamanie gospodarcze i zmniejszyło wpływy podatkowe, prowadząc do wzrostu deficytu rządowego. Podatki, wydatki gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, jak i saldo na rachunku obrotów bieżących (sektor zagraniczny) w znacznej mierze znajdowały się poza kontrolą rządu. Co rząd mógł zrobić? Mógł jedynie promować wydatki, które prowadzą do wykorzystania krajowych czynników produkcji. Kiedy pojawiło się ożywienie, nastąpiła redukcja deficytów rządowych.

Podatki napędzają pieniądz

W dzisiejszym świecie pieniądz nie ma pokrycia w złocie, w wielu krajach nie ma nawet regulacji określających prawny środek płatniczy, a mimo to krajowe waluty są akceptowane. Dlaczego? Bo waluty krajowe są jedyną akceptowaną przez państwo formą płatności podatków, a płatność ta jest obligatoryjna.

Podatki są więc siłą napędową pieniądza, zapewniającą popyt na krajową walutę. W krajach rozwiniętych ludzie akceptują większą ilość waluty krajowej niż jest niezbędna do dokonania płatności podatkowych.
Wszystko co jest przeznaczone do sprzedaży krajowej, jest sprzedawane w walucie krajowej. Wszystko, co rząd chce sprzedać, może kupić poprzez emisję tej waluty, a gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa są skłonne zakumulować resztę niewydatkowanej waluty jako majątek finansowy netto.

Inaczej może to wyglądać w krajach rozwijających się, gdzie waluty zagraniczne bywają preferowane w transakcjach prywatnych, a podatki stanowią stosunkowo niewielką część PKB, bo są zbyt niskie lub słabo ściągane. Wówczas rząd ma związane ręce w kreowaniu wydatków. Wprawdzie wydatki nie są „płacone” z podatków, ale niezdolność do nakładania i ściągania podatków, które tworzą popyt na walutę, ogranicza ilość zasobów, jakimi rząd dysponuje. Podobnie jest w przypadku sztywnego kursu walutowego, czyli sztywnego powiązania waluty krajowej z zagraniczną, Kraj taki potrzebuje bowiem obcej waluty, na którą zobowiązał się wymieniać swoją walutę, co ogranicza wydatki rządowe.

Wydatki krajów, które emitują suwerenną walutę i mają płynny kurs, nie są uzależnione od wpływów podatkowych – rząd nie musi zabrać jednym, by dać drugim. Wydatki muszą być dokonane, zanim podatki zostaną zapłacone. Podatki nie tylko napędzają walutę, ale również służą regulowaniu sytuacji rynkowej. Zbyt duży popyt rynkowy może wywołać inflację. Najlepiej gdyby wpływy podatkowe rosły w okresie ekspansji, a spadały podczas recesji, co najczęściej ma miejsce. Podatki służą więc stabilizacji waluty. Służą także zmianom w zakresie dystrybucji dochodów, zmniejszając nadmierne nierówności dochodowe (progresywny system podatkowy) oraz zniechęcają do niepożądanych zachowań (wysoka akcyza na tytoń i alkohol).

Stopy podatkowe powinny być ustalone na takim poziomie, by ostateczny wynik budżetowy – w postaci deficytu, równowagi lub nadwyżki – odpowiadał pełnemu zatrudnieniu.

Nie wszystkie podatki mają sens. Generalnie opodatkowaniu powinny podlegać rzeczy „złe”, niepożądane. Jak dowodzi Wray, złym pomysłem jest opodatkowanie wynagrodzeń, konsumpcji czy dochodów przedsiębiorstw.

Podatki od osób prawnych zakłócają proces decyzyjny w firmach, bo zarządy zamiast na biznesie koncentrują się na minimalizacji obciążeń. Zaciągają długi, by móc odpisać odsetki od podatku lub rejestrują firmy w krajach, gdzie podatki są niższe. Rozsądniej byłoby dochody uzyskiwane przez przedsiębiorstwa oddać ich właścicielom, a następnie opodatkować je progresywnym podatkiem dochodowym.

Mit nadmiernego zadłużenia

Czy deficyty są niebezpieczne i czy mogą rosnąć w dłuższej perspektywie czasu? Z tożsamości matematycznej wynika, że jeśli rząd osiąga nadwyżkę, sektor prywatny generuje deficyt, bo zwiększa swój dług i musi go obsłużyć wraz z odsetkami. Jeśli stopa procentowa jest wyższa od stopy wzrostu, wskaźnik zadłużenia rośnie. Powodem ostatniego kryzysu było nadmierne zadłużenie sektora prywatnego, którego dochód nie rósł na tyle szybko, by nadążyć z płatnościami odsetkowymi. Nieuczciwe praktyki kredytowe Wall Street pozwoliły rozrosnąć się systemowi finansowemu aż w końcu bańka pękła.

A co się dzieje, gdy rząd generuje deficyt budżetowy, a sektor prywatny osiąga nadwyżkę? Jeśli stopa procentowa jest wystarczająco niska, stały i wysoki deficyt publiczny jest do utrzymania. Wydatki rządu finansowane deficytem mogą też doprowadzić do zwiększenia stopy wzrostu gospodarczego, która będzie wyższa niż stopa procentowa.

Polityka zaciskania pasa jest mało bezpieczna, bo może spowodować obniżenie wzrostu. Jeśli nawet zadłużenie publiczne będzie rosło w długiej perspektywie, rząd mimo to będzie miał zdolność do regulowania płatności odsetkowych, bo – jak powiedział obrazowo Ben Bernanke – rząd dokonuje wydatków przez naciśnięcie klawisza i sporządzenie zapisów elektronicznych w bilansie.
A zatem między deficytem sektora prywatnego i publicznego istnieje zasadnicza różnica.

A co z możliwością utrzymywania deficytu na rachunku obrotów bieżących? USA nieustannie generuje deficyt w bilansie handlowym z zagranicą, ale jest on równoważony przez dodatni bilans obrotów kapitałowych. USA więcej importują niż eksportują, ponieważ reszta świata chce akumulować oszczędności denominowane w dolarach. Żaden inwestor o zdrowych zmysłach nie uwierzy w niewypłacalność Departamentu Skarbu spowodowaną nadmiernym zadłużeniem.

Być może to się kiedyś zmieni i amerykański dolar przestanie być międzynarodową walutą rezerwową, ale na pewno nie za naszego życia
– pisze Wray.

Czy deficyty rządu mogą być większe niż oszczędności sektora niepublicznego w walucie krajowej? Nie, bo deficyty kreują równe im oszczędności, więc rząd nigdy nie znajdzie się w sytuacji, w której oszczędności są niewystarczające. Oszczędności sektora niepublicznego będą raczej utrzymywane w formie generującej odsetki, a nie w postaci gotówki. A więc zarówno oszczędzający, jak i banki, w których dzięki wydatkom rządowym zwiększają się salda depozytów i rezerwy, wolałyby raczej posiadać obligacje skarbowe, które rząd będzie oferował.

A co jeśli część tych roszczeń znajdzie się w rękach obcokrajowców? Istnieje opinia, że są oni bardziej skłonni niż rezydenci krajowi zamienić obligacje skarbowe na dług denominowany w innej walucie, więc będą wywierać presję na wzrost stopy procentowej. Wray dowodzi, że to zbędne obawy – obligacje są korzystniejszą alternatywą wobec rezerw, bo wyżej oprocentowaną. Rząd może przecież pozwolić bankom utrzymywać wysokie rezerwy, ograniczając emisję obligacji, bo to oznacza, że płaci wówczas niższe odsetki. Rząd może też zaproponować wyższe odsetki, ale to oznacza, że klawiatura zostanie wykorzystana do zwiększenia sald bankowych tych, którzy posiadają obligacje.

A co jeśli obcokrajowcy nie zechcą utrzymywać ani rezerw, ani obligacji denominowanych w danej walucie? Jeśli zdecydują się na wysprzedaż obligacji, muszą znaleźć nabywcę. Jeśli zechcą wymienić walutę, muszą też znaleźć kupców, czyli posiadaczy dodatnich sald rezerw denominowanych w innej walucie. Możliwe, ze potencjalni nabywcy kupią obligacje po niższym kursie, wtedy obcokrajowcy mogliby wpłynąć na kurs walutowy, ale dopóki rząd utrzymuje płynny kurs, nie musi reagować, by zapobiec deprecjacji swojej waluty.

Jeśli Chiny przestałaby kupować amerykańskie obligacje, musiałyby zrezygnować z eksportu na amerykański rynek.
Ale USA są w sytuacji szczególnej, bo nie tylko mają ogromny rynek zbytu, ale również dolara, który jest walutą międzynarodowych rezerw, więc mogą generować deficyt na rachunku obrotów bieżących bez obawy o rządową niewypłacalność. W przypadku innych krajów może być różnie. W podobnej sytuacji co USA są Wielka Brytania, Japonia, Europejska Unia Monetarna (EMU), Kanada i Australia, bo one także emitują walutę rezerwową. Gdy idzie o inne kraje, w przypadku których także istnieje pewne zapotrzebowanie na aktywa denominowane w ich walucie, mogą one generować deficyty na rachunkach obrotów bieżących, które będą równoważone przez nadwyżki na rachunkach obrotów kapitałowych. W najgorszej sytuacji są kraje rozwijające się, w przypadku których nikt poza ich granicami nie zgłasza zapotrzebowania na aktywa denominowane w ich walucie. Takie kraje, by importować, muszą tyle samo eksportować lub przyciągać bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Mogą też emitować dług denominowany w obcej walucie, ale to ma sens wtedy, gdy pożyczone środki służą rozwojowi eksportu. Nieraz zdarza się, że suwerenne rządy z powodu braku „dewiz” decydują się na zaprzestanie obsługi zadłużenia zagranicznego, ale to pociąga za sobą reperkusje polityczne.

Kurs sztywny, kurs płynny

Duże znaczenie ma wybór polityki kursowej. Tylko państwo, które zdecyduje się na uwolnienie kursu swojej waluty, zyskuje suwerenną politykę wewnętrzną i możliwość swobodnych przepływów kapitałowych. Państwo, które usztywniło kurs, ma wybór – albo regulować przepływ kapitału, albo porzucić niezależną politykę.

Wyjątkiem są Chiny, które mimo że usztywniły kurs, nie mają problemów z zadłużeniem rządowym i mogą swobodnie prowadzić politykę wzrostu płac. Dzieje się tak, ponieważ Chiny zgromadziły ogromne rezerwy walutowe liczone w bilionach dolarów.
Większość krajów nie utrzymuje trwałych nadwyżek na rachunku obrotów bieżących, więc nie będzie w stanie równocześnie dążyć do pełnego zatrudnienia, stałego kursu i swobody przepływu kapitału. Zdecydowanie lepszym rozwiązaniem jest przyjęcie suwerennej waluty, co do której nie złożono przyrzeczenia wymiany po stałym kursie, a także unikanie emisji długoterminowego długu w obcej walucie, bo to także oznacza konieczność akumulacji rezerw często kosztem niskich płac i bezrobocia.

Jednak grupa krajów europejskich zdecydowała się porzucić własne waluty na rzecz euro. Za stopy procentowe, czyli politykę monetarną całej strefy odpowiada EBC, a za politykę fiskalną w każdym kraju narodowy bank centralny. Tak więc polityka fiskalna została oddzielona od waluty. Taka konstrukcja musi rodzić problemy. Stały się one oczywiste podczas ostatniego kryzysu.

Wiele krajów EMU wpadło w długi, których nie były w stanie obsługiwać, bo rynkowe stopy procentowe, jakie musiały płacić z powodu obniżanych ratingów, przewyższały stopy wzrostu PKB. Potrzebna była pomoc EBC, który musiał złamać swoje zasady, a nawet MFW.

Warto zauważyć, że deficyty budżetowe i wskaźniki długu nie były w tych krajach horrendalnie wysokie. W Japonii były znacznie wyższe niż w Grecji, ale Japonia posiadając suwerenną walutę, obsługuje swoje długi poprzez zapisy w bilansie i stukanie w klawiaturę. Nawet gdyby zadłużone kraje EMU zastosowały się do ograniczeń dotyczących deficytu i zadłużenia, i tak na nic by się to zdało, bo nie byłyby w stanie wspierać swoich gospodarek podczas kryzysu. Strefa euro została źle skonstruowana i nie jest odporna na kryzysy. Należałoby poszerzyć zakres polityki fiskalnej będącej w gestii Parlamentu Europejskiego o możliwość emisji długu lub zmienić reguły EBC tak, by mógł on kupować przynajmniej część długów emitowanych przez kraje strefy euro. Jedynym krajem EMU, który jak dotąd nie doświadczył kryzysu, są Niemcy, utrzymujące permanentne nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. To jednak oznacza, że inni muszą mieć deficyty.

Co może rząd

Rząd kraju, który emituje suwerenną walutę w systemie kursu płynnego, może kreować wydatki, nie obawiając się, że zbankrutuje. Ma więc możliwość dokonywania wydatków potrzebnych do osiągnięcia pełnego zatrudnienia i ustalenia stopy procentowej na odpowiednim poziomie – jeśli jest zbyt wysoka, musi dostarczyć więcej pieniędzy w postaci rezerw bankowych, by ją obniżyć. Gdy podczas ostatniego kryzysu prezydent Obama przekonywał zrozpaczonych Amerykanów, że w budżecie nie ma pieniędzy, jak gdyby był to budżet gospodyni domowej, Fed nie próżnował – dostarczał na rynek więcej rezerw niż to było potrzebne, by utrzymać stopę procentową na poziomie bliskim zeru w nadziei na ożywienie. Przeliczył się, bo inwestorzy nie pchali się do banków po kredyty. Gdy pytano Bernankego skąd wziął pieniądze, by kupować takie ilości obligacji, odpowiedział, że klikając w klawiaturę. Na marginesie: obligacje, znajdujące w posiadaniu banków, firm i osób prywatnych są długiem rządu i podlegają limitowaniu, a rezerwy bankowe już nie.

Suwerenne państwo nie może zbankrutować

Suwerenny rząd nie tylko może mieć deficyt, ale wręcz powinien, bo bez niego nie byłyby możliwe nadwyżki w sektorze prywatnym. Jeśli mamy na przykład deficyt na rachunku obrotów bieżących, sektor prywatny może generować nadwyżkę tylko wtedy, gdy deficyt rządowy jest większy niż deficyt na rachunku bieżącym.
Jedynie rząd, który utrzymuje stałą nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących może realizować bardziej restrykcyjną politykę fiskalną łącznie z nadwyżką budżetową.

Celem każdego rządu powinno być dążenie do pełnego zatrudnienia, a w przypadku rządu z suwerenną walutą jest to dość proste. Rząd może tworzyć programy zatrudnienia dla bezrobotnych, którzy bezskutecznie szukają pracy, oferując stawki godzinowe nieco niższe niż w sektorze prywatnym i pakiet socjalny. Organizacją tych programów mogłyby się zająć władze lokalne, a rząd wypłacałby wynagrodzenia. Jest to znacznie bardziej skuteczne rozwiązanie niż zastrzyki finansowe dla firm, które miałyby tworzyć miejsca pracy. Takie rozwiązanie nie tylko nie wywołałoby inflacji, ale wręcz działałoby stabilizująco na rynek. Pobudzałoby popyt, ale również łagodziłoby lukę podażową w tych dziedzinach, w których sektor prywatny nie widzi interesu (np. pielęgniarki szkolne). Z drugiej strony właściciele prywatnych firm mieliby łatwy dostęp siły roboczej, gdyby chcieli rozwijać swój biznes, a minimalne stawki oferowane przez rząd hamowałyby presję płacową w sektorze prywatnym i co za tym idzie presję cenową.

Po kryzysie nastąpiło ożywienie, ale mizerne. Miejsca pracy odradzały się powoli i to tylko w branżach, gdzie płace były najniższe. Ani stopy procentowe bliskie zeru, ani cięcia podatków nie stymulowały oczekiwanych inwestycji.

Suwerenne państwo nie może zbankrutować

Nowoczesna teoria monetarna, L. Randall Wray, Wydawnictwo Heterodox, Warszawa 2019

Ekonomiści uświadomili sobie, że od kilku dekad mamy względną stagnację przerywaną bańkami, które okresowo podnoszą wzrost tylko po to, by później został on przebity przez kryzysy finansowe i recesje. Po każdym kryzysie stosunkowo coraz mniej osób odzyskuje pracę, bo jeśli już przedsiębiorcy inwestują, to w robotyzację. Receptą jest tworzenie miejsc pracy dla wszystkich chętnych i zwiększenie płac najmniej zarabiających, co skutkowałoby wzrostem sprzedaży.
Ten pobudzający impuls popytowy powinien wyjść od rządu. Jasne, że rząd powinien uważać na inflację i w razie potrzeby wyeliminować nadwyżkowy popyt – temu służy planowanie budżetu, które w demokratycznych krajach jest transparentne. Kiedy zaś wydatki sektora prywatnego zagrażają stabilności cen, rząd ma wiele instrumentów, by je schłodzić i utrzymać inflację w ryzach, jednym z nich są podatki.