Podatkowa akcja i reakcja

W gospodarce obowiązuje zasada: jest akcja – jest reakcja. Państwo wyciągnęło szable w kierunku podatnika, więc podatnik wyciągnął zbroję, aby skutecznie się obronić – mówi dr Irena Ożóg, współtwórca polskiego systemu podatkowego w rozmowie z Łukaszem Ziają.

Jak Pani, jako ekspert, ocenia system podatkowy w Polsce? Czy jest on spójny i efektywny czy wręcz przeciwnie?

System podatkowy istniejący w naszym kraju kształtował się na początku lat ’90 ubiegłego wieku i od tamtego czasu jest stale modyfikowany i dostosowywany do zmieniającej się rzeczywistości, w tym do stosowanych przez podatników różnych konstrukcji prawnych mających na celu optymalizację podatkową. W związku z tym nasz system jest bardzo niestabilny, a z powodu ciągłych zmian nie obrasta, na oczekiwanym poziomie, w orzecznictwo skarbowe i sądowe. Z tego też względu stosowanie przepisów podatkowych w złożonych sytuacjach jest bardzo skomplikowane. O ile dla osób fizycznych osiągających dochody z niewielu źródeł nasz system podatkowy nie jest specjalnie skomplikowany, o tyle w obszarze biznesowym pojawiają się liczne trudności z prawidłowym zastosowaniem przepisów podatkowych.

Zobacz również:

  • Wizerunkowe fundusze

Za sprawą obecnego rządu, który podjął dość rozległe prace nad zmianami systemu podatkowego, tak aby uszczelnione zostały przepisy podatkowe, a efekcie aby zapewnić oczekiwane wpływy do budżetu państwa, polski system podatkowy przechodzi obecnie ciężkie chwile. Kierunek zmian, jakim podążają obecnie rządzący, generalnie oceniam pozytywnie, choć do niektórych pomysłów podchodzę z dużą dozą ostrożności i pewną nieufnością.

Polski system podatkowy ewoluuje z roku na rok. Czy tak częste dokonywanie zmian w systemie jest dobre?

Absolutnie nie! Jeżeli chcemy, aby podatnicy znali przepisy podatkowe i swobodnie je wykorzystywali, a rządzącym powinno na tym zależeć, to system podatkowy musi być stabilny i nie ulegać ciągłym zmianom. Tymczasem polskie przepisy podatkowe zmieniają się bardzo często. To jedna z dwóch największych bolączek naszego systemu, obok zmiany interpretacji przepisów prawa bez zmiany tych przepisów. W ostatnich latach można było zauważyć brak zmiany niektórych przepisów podatkowych, przy jednoczesnej zmianie ich interpretacji przez organy podatkowe.

Jak to możliwe?

Organy administracji publicznej rozszerzają pole interpretacji oraz zakres uznania administracyjnego, przez interpretację nieostrych pojęć, takich jak celowość prowadzenia działalności, racjonalność prowadzonej działalności czy należyta staranność, o kategorie definiowane na potrzeby konkretnego stanu faktycznego. To bardzo groźne zjawisko dla wszystkich podatników.

Nie tak dawno spotkałem się ze stwierdzeniem, że polski system podatkowy jest dziurawy jak szwajcarski ser...

To niestety prawda. Właśnie ze względu na te dziury, aby ratować finanse publiczne, zbyt często administracja podatkowa interpretuje przepisy prawa podatkowego opresyjnie. Polski system podatkowy wymaga porządnego, radykalnego uporządkowania i takie prace już się toczą. Przykładem są prace nad zmianą ordynacji podatkowej. Poprawa ściągalności podatków winna być jednym z priorytetów każdego rządu, którego wydatki w sferze socjalnej są olbrzymie – a z taką sytuacją mamy do czynienia w chwili obecnej. Podatki nie istnieją same dla siebie, tylko są po to, by móc sfinansować cele w obszarze polityki społecznej rządu. Potrzeby finansowe rządu premier Beaty Szydło są ogromne i z tego też względu podejmowane są działania legislacyjne zmierzające do uszczelnianiu systemu podatkowego, czyli zamykania luk, a niekiedy pod pozorem tego uszczelniania - do wzrostu opodatkowania. Zasadniczo pozytywnie odbieram plany rządu co do idei walki z oszustwami podatkowymi i wprowadzania zasady płacenia podatków w miejscu realizacji zysków (CIT i PIT w biznesie) oraz wymiany handlowej (VAT), choć jak to zwykle bywa – diabeł tkwi w szczegółach.

Porządkując nasz system podatkowy, na jakim państwie powinniśmy się wzorować? Na krajach skandynawskich, w których obciążenia są dosyć wysokie czy raczej na państwach takich jak Rumunia, w których obciążenia podatkowe są zdecydowanie niższe, przy zadowalającym wzroście gospodarczym?

Rozsądny gospodarz czerpie z doświadczeń innych, aby uchronić się przed błędami i korzystać z ich sukcesów. Najpierw jednak muszą być określone polskie priorytety i dopiero do ich realizacji wykorzystane obce rozwiązania. Polskie rządy zawsze korzystały z obcych doświadczeń w takim zakresie, jaki wydawał się racjonalny do realizacji polskiej polityki społeczno-gospodarczej. Po wejściu do Unii Europejskiej niektóre rozwiązania podatkowe, np. w zakresie VAT, musiały zostać implementować do polskiego systemu podatkowego. Trzeba jednak podkreślić, że o ile dyrektywy wspólnotowe określały cele, o tyle konstrukcję przepisów podatkowych zasadniczo pozostawiane były państwom członkowskim. Z tego też względu nasz system jest mieszanką regulacji unijnych, a w przypadkach braku ograniczeń wspólnotowych - modeli podatkowych kilku państw, w szczególności francuskiego, niemieckiego, a także państw skandynawskich. Nie zawsze z pozytywnym skutkiem.

Co ma Pani na myśli?

Chociażby konstrukcję i implementację przepisów unijnych w zakresie podatku od towarów i usług, które sprawiły że system ten stał się nie tylko skomplikowany, ale też coraz mniej wydajny, a przede wszystkim podatny na zachowania obiektywnie nieakceptowalne. W polskim wydaniu ten podatek został w dużym stopniu opanowany przez przestępców, a bezradność państwa w walce z nimi została obnażona.

Czy Pani zdaniem ostatnia decyzja rządu o podniesieniu kwoty wolnej o podatku premiująca osoby najmniej zarabiające jest dobrym pomysłem?

Decyzję rządu, która jest swoistą rekompensatą za wieloletnie zaniechania w sferze podwyższenia kwoty wolnej od podatku, oceniam bardzo dobrze. Abstrahując od olbrzymich kosztów, jakie ona niesie dla budżetu państwa, jest to jedynie swoisty zwrot za wcześniejsze zaniechania. Przez wiele lat Polska była na szarym końcu w Unii Europejskiej, jeżeli chodzi o granicę dochodów, które nie są obciążone podatkiem dochodowym. Poprzednia kwota wolna od podatku, wynosząca rocznie 3.091 złotych, po prostu nie była sprawiedliwa.

Nie była sprawiedliwa?

A uważa Pan, że sprawiedliwe jest opodatkowanie kwoty, która jest niższa nim minimum egzystencji, przy jednoczesnej bezradności w stosunku do rzeszy oszustów, którzy nie płacą podatków? To nie był sprawiedliwy system.

W takim razie jaki system podatkowy, Pani zdaniem byłby sprawiedliwy?

Każdy system podatkowy jest sprawiedliwy w odczuciu powszechnym na tyle, na ile jest obiektywnie akceptowalny społecznie. Choć już to, że każdy podatek jest świadczeniem przymusowym i nieekwiwalentnym odbiera mu cechę sprawiedliwego. W niektórych zachodnich doktrynach ekonomicznych uznaje się, że miarą społecznej sprawiedliwości podatkowej jest zdolność podatnika do płacenia podatków. Upraszczając - sprawiedliwy jest taki podatek, po zapłaceniu którego podatnikowi pozostają środki umożliwiające prowadzenie biznesu czy godne życie. Z tego właśnie względu uważam decyzję rządu o podwyższeniu kwoty wolnej od podatku jako dobrą, choć to nie jest to spełnienie obietnicy wyborczej partii desygnującej do sprawowania władzy swoich przedstawicieli, bo przecież w kampanii wyborczej mówiono o podwyższeniu kwoty wolnej od podatku do 8.000 złotych i to dla wszystkich podatników, tymczasem kwota wolna została podniesiona jedynie dla osób, które osiągają okazjonalne dochody, a więc przede wszystkim dla pracowników sezonowych czy studentów. Bo cóż to jest 6.600 zł rocznie, gdy minimalne wynagrodzenie miesięczne w 2017 roku wynosi 2 000 zł? Chociaż z formalnego punktu widzenia podwyższenie kwoty wolnej dotyczy większości podatników. Ponadto, o czym należy pamiętać, konstrukcja kwoty wolnej od podatku powoduje, że w 2017 roku podatnicy nie odczują jakiejkolwiek poprawy, bo kwota wolna od podatku będzie rozliczana dopiero w 2018 roku w zeznaniu rocznym za 2017 rok, a przez to że ma charakter degresywny – wraz ze wzrostem dochodów będzie spadać, aż dojdzie do 0.

Mimo wszystko kwota wolna od podatku nadal jest na bardzo niskim poziomie. Spójrzmy chociażby na Wielką Brytanię...

Życzyłabym sobie, aby było nas stać na zastosowanie modelu angielskiego, gdzie kwota wolna od podatku jest na poziomie nieco poniżej 40 proc. przeciętnej pensji, a w Polsce na poziomie ok. 13 proc. a więc gwarantującym, w polskich warunkach, godne życie. Polska jednak jest biednym krajem i nie stać nas brytyjski model.

97% polskich podatników mieści swoje dochody w granicach pierwszego przedziału skali podatkowej.

To prawda, a niespełna 3 proc. polskich podatników wypracowuje ponad 14 proc. dochodu opodatkowanego wg skali podatkowej i wpłaca do budżetu blisko 26 proc. wszystkich wpłat z tytułu podatku dochodowego. Więc o czym my mówimy...

Centrum im. A. Smitha postuluje zastąpienie podatków dochodowego oraz obciążeń zusowskich jednolitym podatkiem od wynagrodzeń. Czy to jest dobry kierunek?

Do publicznej dyskusji jest każda propozycja zmiana modelu obciążeń wynagrodzeń i świadczeń podobnych na model zdecydowanie prostszy – podstawy opodatkowania PIT i składkami na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne są bowiem aktualnie znacznie zróżnicowane, co bez wątpienia niepotrzebnie komplikuje system naliczania danin obciążających koszty pracy. Niestety podatki i pozostałe obciążenia projektują różne resorty i każdy realizuje swój cel, nie bacząc na efekt końcowy, za który zawsze płaci pracodawca. Założenie Centrum im. A. Smitha jest interesujące jako głos w dyskusji, jednak po doświadczeniu z niedawną koncepcją jednolitej daniny publicznej nie wydaje mi się możliwe do wprowadzenia. O ile do końca 80-tych lat ubiegłego wieku, gdy polscy podatnicy uzyskiwali dochody praktycznie wyłącznie z tytułu umowy o pracę, przez państwo regulowane, wprowadzenie podatku od funduszu płac było możliwe, o tyle w chwili obecnej nie wydaje się to społecznie akceptowalne, przede wszystkim ze względu na ogromne zróżnicowanie dochodowe naszego społeczeństwa. Oczywiście możliwe jest wprowadzenie jednolitego opodatkowania – bez względu na źródło dochodu. To bez wątpienia byłby prosty system, ale czy sprawiedliwy? Mam poważne wątpliwości.

15 lipca wprowadzono klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania. Jak Pani się zapatruje na tę konstrukcję prawną? Czy wprowadzenie tej regulacji było konieczne dla uszczelnienia systemu podatkowego?

Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania jest stosowania w wielu państwach i dobrze, że została wprowadzona również do polskiego porządku prawnego. Do tej pory należeliśmy do nielicznego grona państw, w którym tej klauzuli ogólnej nie było. Nie mniej jednak konstrukcja naszej klauzuli może okazać się bardzo niebezpieczna dla przedsiębiorców, ponieważ zastosowanie przepisów o unikaniu opodatkowania w zdecydowanej większości opiera się na urzędniczym uznaniu – to urzędnik będzie decydował czy dana konstrukcja biznesowa ma charakter sztuczny i zmierza do unikania opodatkowania czy nie. Mam jednak nadzieję, że organy podatkowe będą rozsądnie korzystać z uprawnień, jakie nadał im ustawodawca. Jeżeli tak się stanie, klauzula osiągnie pozytywne skutki. Żywię jednak obawy, że w sytuacji wielkich potrzeb budżetowych związanych z wieloma programami socjalnymi realizowanymi przez obecny rząd, będziemy mieli do czynienia z opresyjnym stosowanie tych przepisów. Ponadto polski aparat skarbowy nie ma doświadczenia w stosowaniu tego typu narzędzi, chociaż były one obecne w polskim porządku prawnym od lat - chociażby w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych, np. w zakresie szeroko rozumianych przekształceń form prawnych podatników.

Rządzący co jakiś czas straszą przedsiębiorców zwiększeniem obciążeń podatkowych. Ci w odpowiedzi zapowiadają przeniesienie przedsiębiorstw poza granice Polski. Czy rzeczywiście to jest takie proste – zmiana siedziby firmy i po kłopocie?

Oczywiście, że nie. To proces zdecydowanie bardziej skomplikowany, niźli mogłoby się wydawać. Poza tym przenoszenie przedsiębiorstwa do innego państwa, poza korzyściami związanymi z niższym opodatkowaniem, napotyka na bariery kulturowe, językowe, kosztów obsługi administracyjnej, a niekiedy niesie ze sobą ryzyka związane z bezpieczeństwem. Poza tym nie uważam, żeby rządzący straszyli przedsiębiorców zwiększeniem obciążeń podatkowych, chociaż oczywiście ostatnio podjęto udane i nieudane działania zmierzające do wprowadzenia podatków sektorowych.

Jak Pani ocenia politykę gospodarczą obecnego rządu? Z jednej strony słyszymy zapowiedzi wprowadzenia ulgi inwestycyjnej dla przedsiębiorców, na wzór innych państw europejskich, widzimy plany realizacji konstytucji dla biznesu, ogłoszonej przez wicepremiera Morawieckiego w Rzeszowie, a z drugiej strony represyjne zmiany w systemie podatkowym i propozycję ministra sprawiedliwości o radykalnym podnoszeniu kar za niepłacenie podatków.

Co do zasady istnieją dwa modele prowadzenia polityki gospodarczej: zgodnie z pierwszym modelem zamierzone wydatki budżetu państwa określają poziom koniecznych jego dochodów – jeżeli wydatki są rozdymane wydatki konsekwencja jest podnoszenie podatków. Drugi model jest odwrotnością pierwszego – poziom założonych dochodów budżetu państwa determinuje wysokość wydatków – ten model zakłada „pilnowanie” poziomu wydatków, aby nie podnosić podatków. Patrząc na te dwa modele, mam problem z ustaleniem, który z nich jest kierunkowo stosowany przez obecnie rządzących, bowiem w polityce gospodarczej rządu widzę elementy obu tych modeli, co sprawia, że polityka gospodarcza rządu, mimo werbalnych komunikatów, nie jest jednoznaczna. Trzeba jednak przyznać, że rząd ma ograniczone pole manewru, gdyż poziom wydatków tzw. sztywnych jest w Polsce bardzo wysoki (ponad 75 proc. dochodów państwa), co czyni budżet mało elastycznym narzędziem w polityce społecznej i gospodarczej.

Jak Pani ocenia zapowiedzi ministra Ziobro o podnoszeniu kar za niepłacenie podatków?

Niepłacenie podatków ma dwie twarze: można nie zapłacić podatku w należnej wysokości z powodu niewłaściwej interpretacji przepisów obowiązującego prawa i zwykłych ludzkich pomyłek albo dlatego że jest się oszustem podatkowym. Jeżeli ktoś nie płaci podatku z tego drugiego powodu, to nie mam nic przeciwko zaostrzeniu przepisów i konfiskacie majątku zdobytego w drodze przestępczego procederu. Samo zaostrzenie przepisów nie da jednak pozytywnych rezultatów, jeżeli właściwe organy państwa nie będą skuteczne w ich egzekwowaniu. Co więcej, może przynieść więcej szkody, gdy interesariusze uznają, że łatwo jest uniknąć kary za popełnione winy. To podważa autorytet państwa i prawa. Natomiast jeżeli przedsiębiorca ma zaległości w płaceniu podatków, ujawnione przez samego podatnika albo w trakcie kontroli podatkowej, spowodowane błędną interpretacją podatkową, o które wcale nie jest trudno, bo mamy różne interpretacje podatkowe w orzecznictwie skarbowym i sądowym, to uważam że państwo powinno takiego przedsiębiorcę traktować inaczej niż oszusta i karać z rozwagą, a przy mniejszych uchybieniach pozwolić na zadośćuczynienie i dać szansę na naprawę błędu bez dodatkowych dolegliwości. Państwo powinno być wymagającym partnerem w relacjach z przedsiębiorcami, ale jednak partnerem, bo to przedsiębiorcy finansują funkcjonowanie państwa. Swą opresyjność powinno pozostawić wyłącznie prawdziwym przestępcom.

Rząd wprowadzono pakiet paliwowy oraz jednolity plik kontrolny. Czy te rozwiązania przyniosą zamierzony skutek?

Pakiet paliwowy jakkolwiek poprawił sytuację w ściągalności podatków, to nie rozwiązał wszystkich problemów, najprawdopodobniej będzie ulepszany i w przyszłości stanie się realnym narzędziem w walce z oszustami podatkowymi.

W praktyce gospodarczej funkcjonuje zasada: jest akcja – jest reakcja. Jeśli państwo wyciąga szable w kierunku podatnika, podatnik wyciąga zbroję, aby skutecznie się obronić. Mateusz Szczurek, minister finansów w poprzednim rządzie, rozumiejąc że przepisy powinny być tworzone nie tylko przez teoretyków, ale również przez praktyków, powołał społeczną Radę Konsultacyjną Prawa Podatkowego. W jej skład weszło 25 znawców prawa podatkowego. Niestety jej kadencja wygasła w październiku ubiegłego roku. Premier Morawiecki prawdopodobnie uznał, że nie potrzebuje głosu doradczego i zdecydował o nie przedłużaniu kadencji rady. Szkoda, bo udało nam się przygotować program do walki z oszustwami podatkowymi. Jako członek tej rady mam satysfakcję, że program walki z tym przestępczym procederem jest realizowany. Jednym z elementów tego programu było właśnie wprowadzenie jednolitego pliku kontrolnego, który jakkolwiek niedoskonały, jest niezwykle potrzeby. Dzięki temu instrumentowi organy podatkowe uzyskają ogromną wiedzę o rozliczeniach w biznesie, bez potrzeby prowadzenia uciążliwych kontroli u podatnika. Mam nadzieję, że tę wiedzę administracja podatkowa skutecznie wykorzysta we współpracy z innymi organami państwa, w tym z organami ścigania. W Polsce jest kilkadziesiąt publicznych zbiorów danych o przedsiębiorstwach. Każda instytucja zbiera inne dane, potrzebne z jej punktu widzenia. Jednolity plik kontrolny odpowiada na potrzeby państwa z zakresu harmonizacji, zacieśnienia współpracy pomiędzy różnymi instytucjami państwa oraz zabezpieczenia danych finansowych przed ich wykorzystaniem w celach zupełnie innych niż te, dla których są gromadzone.

Rząd wytoczył ciężkie dzieła do walki z oszustwami podatkowymi. Czy jednak w odpowiedni sposób do tego podszedł? Część ekspertów wskazuje, że rządzący nie rozumieją na czym polega zjawisko wyłudzenia podatku, dlatego podejmowane przez rząd działania nie osiągają zamierzonego skutku. Czy Pani również podziela ten pogląd?

Rządzący nie tyle nie rozumieją na czym polega problem, co mają kłopot z doborem właściwych instrumentów i metod walki z oszustami. Taka sytuacja zawsze ma miejsce, jeżeli nie korzysta się z opinii ekspertów i praktyków biznesowych bądź korzysta się w sposób mniejszy niż jest to wskazane. Obecna klasa polityczna zdaje się tego nie dostrzegać i dopóki ten stan nie ulegnie zmianie, dopóty rządzący będą dwa kroki za różnej maści kombinatorami.

Eksperci podkreślają, że wprowadzenie odpowiedzialności pełnomocnika za rejestrację spółki do celów podatku VAT to fikcja i żaden doradca podatkowy nie podejmie się takiej rejestracji, a mimo to regulacja ta została wprowadzona. Czy podziela Pani tę opinię?

Tego rozwiązania nie można skwitować innymi słowy niźli „śmiechu warte”. Uważam, że jest to wyjątkowy bubel prawny. Rozwiązanie wprowadzone przez rządzących nie będzie miało zastosowania, bowiem pełnomocnik w dalszym ciągu będzie przygotowywał dokumenty dla podatnika, jednak nie będzie ich podpisywał, a relacje między podatnikiem a pełnomocnikiem są sprawą wzajemnych uzgodnień. Obciążenie pełnomocnika odpowiedzialnością za działalności podatnika w ciągu 6 miesięcy od rejestracji jest absurdalne, stanowi całkowitą fikcję i nie ma nawet znaczenia prewencyjnego. To nic innego jak psucie przepisów podatkowych i wprowadzenia do nich „zaciemniaczy” podobnych do przepisów o odpowiedzialności urzędników za wydane przez nich decyzje.

1 marca 2017 roku zacznie funkcjonować Krajowa Administracja Skarbowa. Czy tak szybkie wprowadzenie tej instytucji nie wpłynie niekorzystnie na prowadzenie kontroli i wykonywanie zadań przez ten organ?

Mam obawy, że może tak się stać, ale mam też nadzieję, że odpowiednie osoby zadbają, aby do szkód nie doszło bądź, aby ryzyka były zminimalizowane. Zawsze gdy wprowadzone są tak radykalne zmiany, a to jest radykalna zmiana, istnieje ryzyko, że coś się nie uda. Służby skarbowe są jednak jednym z najlepszych działów administracji publicznej, dlatego mam nadzieję, że ta potrzebna reforma przyniesie zamierzony skutek, a urzędnicy odnajdą się w nowej rzeczywistości.

Dziękuję za rozmowę.

Dr Irena Ożóg

Dr Irena Ożóg

Irena Ożóg

Doktor nauk ekonomicznych, absolwentka Centrum Podyplomowego Kształcenia Pracowników Administracji Publicznej (obecnie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej); partner zarządzający kancelarii prawniczej Ożóg Tomczykowski Sp. z o. o. oraz licencjonowany doradca podatkowy; w latach 1989-2003 jako dyrektor Departamentu Podatków Bezpośrednich, a następnie wiceminister finansów współtworzyła i nadzorowała polski system podatkowy, członek Rady Konsultacyjnej Prawa Podatkowego przy ministrze finansów; od 1991 roku wykładowca w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie oraz na Uniwersytecie Warszawskim; autorka dziewięciu książek, blisko 200 monografii oraz artykułów poświęconych prawu finansowemu, w tym podatkowemu; ekspert współpracujący z administracją rządową i samorządową, organami władzy publicznej oraz organizacjami biznesowymi, komisjami i komitetami zajmującymi się problematyką podatkową.