Kupowanie złudzeń

Warunki zwolnień podatkowych w specjalnych strefach ekonomicznych są bardzo zbliżone. Zróżnicowane zainteresowanie przedsiębiorców konkretnymi SSE dowodzą, że przywileje podatkowe mają relatywnie mały wpływ na atrakcyjność inwestycyjną.

Warunki zwolnień podatkowych w specjalnych strefach ekonomicznych są bardzo zbliżone. Zróżnicowane zainteresowanie przedsiębiorców konkretnymi SSE dowodzą, że przywileje podatkowe mają relatywnie mały wpływ na atrakcyjność inwestycyjną.

W ostatnich miesiącach byliśmy świadkami niespotykanego wcześniej napływu inwestycji zagranicznych do Polski. Dość wspomnieć tylko o inwestycji MANa w Niepołomicach wartości 100 mln euro, wartej 430 mln euro inwestycji LG Philips w podwrocławskich Kobierzycach czy zapowiedzi Affiliated Computer Services utworzenia 500 nowych miejsc pracy w Zabierzowie pod Krakowem. Były błyski fleszy, pełne dumy wypowiedzi polityków i ogólnonarodowy entuzjazm.

Zobacz również:

W euforii związanej z boomem inwestycyjnym zapomniano jednak zadać podstawowe pytanie: ile kosztuje ta idylla? Faktem jest, że inwestycje te zostały przyciągnięte do Polski wielkim nakładem środków. Przykładowo, inwestycja LG Philips kosztować będzie podatnika ponad 330 mln złotych. Podstawowym instrumentem przyciągania inwestycji do Polski są zwolnienia podatkowe związane z inwestowaniem na terenach SSE. Brak jednak dowodów na to, że korzyści ogólnogospodarcze związane z przyznawanymi zwolnieniami przewyższą sumę kosztów i strat społecznych z tego tytułu.

Koszty i straty

Zastanawiające jest, że instytucje rządowe, prezentując badania ekonometryczne, analizy i raporty, mówią wyłącznie o korzyściach związanych z funkcjonowaniem stref. Zastanawiające jest to tym bardziej, że z wiodącego nurtu ekonomii wynika, iż zwolnieniom podatkowym zarówno w strefach, jak i każdej innej formie interwencjonizmu towarzyszą określone koszty społeczne. Albo prezentacja badań i analiz jest nierzetelna, albo błąd popełniono już na etapie konstruowania i doboru zmiennych do modeli. To niebezpieczne dla gospodarki, jeśli decyzje powodujące wielomiliardowe konsekwencje dla budżetu państwa podejmowane są w oparciu o taką jednostronną analizę. I choć przyznać należy, że niektóre koszty interwencjonizmu państwa trudno oszacować, nie zwalnia to władz z obowiązku dokonania kalkulacji i rzetelnej projekcji efektów funkcjonowania stref.

Pogoń za rentą

W przypadku udzielania zwolnień podatkowych w strefach mamy do czynienia ze zjawiskiem określanym w teorii ekonomii mianem "pogoni za rentą" (rentą są oferowane przez państwo zwolnienia podatkowe). Zjawisko polega na tym, że przedsiębiorcy zamiast przeznaczać swoje zasoby na działania innowacyjne i wytwarzanie nowej wartości, podejmują działania zorientowane na uzyskanie od państwa korzyści, które postawią je w lepszej pozycji w stosunku do swoich konkurentów niekorzystających ze zwolnień. Działania takie przynoszą wprawdzie zysk beneficjentowi zwolnienia, ale są nieproduktywne w skali całej gospodarki. Działania takie nie prowadzą do stworzenia nowych wartości, poprawy dobrobytu społecznego, są jedynie formą redystrybucji bogactwa narodowego. Pogoń za rentą powoduje jeszcze dwie ekonomicznie istotne dysfunkcje:

Dysfunkcja wewnętrzna. Przedsiębiorstwo korzystające ze zwolnień przy tej samej cenie produktów lub usług może osiągać większe marże bez podejmowania działań rozwojowych. Taka uprzywilejowana pozycja powoduje, że podmiot zwolniony z podatku nie ma bodźca dla podnoszenia efektywności gospodarowania (dysfunkcja wewnętrzna). Co więcej, może podjąć działania mające na celu utrzymywanie renty, angażując swoje zasoby w sposób, który wprawdzie przynosi mu w wymiarze indywidualnym korzyści ekonomiczne, ale jest społecznie nieefektywny.

Dysfunkcja zewnętrzna. Przedsiębiorcy niekorzystający ze zwolnień podatkowych z tytułu inwestowania w strefach narażeni są na zjawisko, które w psychologii określa się mianem wyuczonej bezradności. Przedsiębiorcy ci obserwując, że ich innowacyjność i stałe zaangażowanie w poprawę efektywności gospodarowania nie przynosi im zysku z powodu bezpodstawnego przyznawania przez państwo przywilejów wybranym przedsiębiorstwom (w formie zwolnień podatkowych), z czasem, przestaną podejmować szczególne wysiłki. Skoro człowiek nie jest w stanie usunąć czynnika niekorzystnego, popada w apatię i nie podejmuje dalszych starań.

Tabela 1. Zróżnicowanie rozwoju SSE w Polsce (stan na 31. 12. 2004 r.)

Tabela 1. Zróżnicowanie rozwoju SSE w Polsce (stan na 31. 12. 2004 r.)

To prawda, że każdy przedsiębiorca może ubiegać się o uzyskanie zwolnienia podatkowego z tytułu działalności na terenach specjalnych stref ekonomicznych. Jednak zwolnienia przysługują z tytułu nowych inwestycji lub zatrudnienia nowych pracowników. W takiej sytuacji w sposób oczywisty uprzywilejowany jest podmiot dopiero rozpoczynający działalność w Polsce, a nie efektywne przedsiębiorstwo funkcjonujące w Polsce od lat. Również ten argument można zbić, twierdząc, że możliwe są takie przekształcenia podmiotowe przedsiębiorstwa, aby przenieść je do strefy jako nowego inwestora uprawnionego do zwolnień - to prawda, z punktu widzenia konkretnego przedsiębiorstwa może to być działanie zyskowne, jednak z punktu widzenia całej gospodarki przynosi stratę (np. kwota kosztów transakcyjnych związanych z opracowaniem struktury i dokonaniem przekształceń podmiotowych nie zostanie przeznaczona na działania rozwojowe mające na celu wypracowanie nowych wartości).

Perspektywa zwolnień związanych z działalnością w SSE może skłaniać do lokalizowania przedsiębiorstw nie w oparciu o proefektywnościowe zmienne, takie jak bliskość bazy surowcowej, bliskość siły roboczej o określonej strukturze kwalifikacji czy bliskość rynków zbytu, ale tam gdzie przysługują zwolnienia podatkowe. Prowadzi to do nieefektywnej alokacji zasobów. Przedsiębiorca będzie działał racjonalnie, maksymalizując własny zysk, ale taka lokalizacja z punktu widzenia ekonomicznego będzie wysoce nieefektywna.

Rozszerzenie zakresu usług, których świadczenie na terenie stref uprawnia do korzystania ze zwolnień podatkowych, odtrąbiono jako wielki sukces. W tej retoryce zupełnie nie wspominano o ryzyku przyjętego rozwiązania. O ile w przypadku inwestycji produkcyjnych przyjąć można, że kapitał zainwestowany w fabryki czy inne inwestycje trwałe pozostanie w Polsce na dłużej, o tyle konstrukcja zwolnienia podatkowego z tytułu zatrudnienia nowych pracowników na okres co najmniej 5 lat budzi wiele wątpliwości. Już teraz widać, że część centrów usług lokowanych będzie w Polsce raczej tymczasowo. Należy oczekiwać, co znajduje swoje potwierdzenie w prognozach wielu prestiżowych instytucji badawczych, że za kilka lat centra przeniesione zostaną na wschód w poszukiwaniu tańszej siły roboczej. Z dużym prawdopodobieństwem powiedzieć można, że firmy te pozostaną w Polsce do momentu wykorzystania przysługujących im zwolnień podatkowych, a następnie przeniosą działalność do krajów agresywnie przyciągających inwestycje. Duży wpływ na to zjawisko będzie miała nieuchronna konwergencja płac pomiędzy Polską a Unią Europejską.

Zróżnicowana atrakcyjność

Czy tylko zwolnienia działają na inwestorów? Brak metodycznych analiz, które odpowiedziałyby na pytanie, jakie czynniki skłaniają przedsiębiorców zagranicznych do zainwestowania w Polsce. Odpowiednio skonstruowane i przeprowadzone badania mogłyby dać rzetelną odpowiedź na pytanie, czy inwestorzy zainwestowaliby, gdyby nie zaoferowano im zwolnień podatkowych. Z marcowego raportu Ministerstwa Gospodarki i Pracy wynika, że rozwój stref jest bardzo nierównomierny - na czoło zdecydowanie wysuwa się strefa katowicka, w ogonie pozostaje m.in. Słupska SSE. Poniższa tabela przedstawia porównanie podstawowych wskaźników rozwoju specjalnych stref. Jak widać w tabeli, 31 grudnia 2004 r. przedsiębiorcy działający w Katowickiej SSE posiadali pięć razy więcej zezwoleń aniżeli inwestorzy w Słupskiej SSE. Teren strefy katowickiej był o blisko 20 punktów procentowych lepiej zagospodarowany, wielkość nakładów na jeden hektar powierzchni była w strefie katowickiej aż ośmiokrotnie wyższa od nakładów w strefie słupskiej. Na każdym hektarze powierzchni strefy katowickiej zatrudnionych było średnio 27 pracowników, podczas gdy w strefie słupskiej - tylko 12.

Zróżnicowanie zainteresowania poszczególnymi strefami pomimo podobnych warunków w zakresie zwolnień podatkowych pokazuje, że zwolnienia podatkowe to nie jedyny czynnik decydujący o lokalizacji inwestycji, zaś skala tych różnic prowadzi do wniosku, że zwolnienia podatkowe mają relatywnie mały wpływ na atrakcyjność inwestycyjną.

Jak wynika z wypowiedzi przedstawicieli firm inwestujących w Polsce, jednym z ważniejszych czynników decydujących o wyborze lokalizacji inwestycji jest dobrze rozwinięta infrastruktura. Przy okazji wyboru lokalizacji dla inwestycji MANa w Polsce precyzyjnie określono oczekiwania: fabryka musi być położona w pobliżu lotniska posiadającego bezpośrednie połączenie z Monachium, gdzie znajduje się siedziba koncernu. Inwestor zażądał też rozbudowy infrastruktury drogowej w otoczeniu fabryki.

Przykre doświadczenia Słowacji

O takich konsekwencjach boleśnie przekonała się Słowacja, prowadząca najbardziej agresywną, aczkolwiek ostatnio hamowaną wymogami unijnymi, politykę przyciągania inwestycji zagranicznych. Polityka wysokiego wsparcia dla inwestycji zagranicznych sprawiła, że rząd nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań zaciągniętych wobec KIA/Hyundai w zakresie wybudowania odcinka autostrady łączącej Żlinę z Bratysławą. Opóźnienie skutkować będzie koniecznością zapłacenia wysokich kar pieniężnych (paradoksalnie, dopłacają do tego, co dali jako pomoc publiczną), proponowane jest też kosztowne i wysoce nieefektywne rozwiązanie polegające na transportowaniu ciężarówek koleją. Taki pojedynczy incydent może zniszczyć misternie budowany od lat wizerunek państwa przyjaznego inwestorom. Po problemach KIA inwestorzy patrzą na Słowację z coraz większą podejrzliwością. Oznaczałoby to, że cała machina zachęt inwestycyjnych pada, bo słabe państwo, nadwątlone sponsorowaniem inwestycji, nie jest w stanie wywiązywać się z przyjętych zobowiązań. Agresywna polityka proinwestycyjna sprawiła również, że Słowacja stała się zakładnikiem zagranicznych inwestorów, wpadając w wyniszczającą spiralę. Tę spiralę najlepiej pokazuje następująca tendencja: inwestycja PSA Peugeot Citroen otrzymała wsparcie finansowe od państwa w wysokości 36.000 euro na każde nowo tworzone miejsce pracy, nieco później KIA - 49.000 euro na jedno miejsce pracy, teraz Hankook żąda 93.000 euro!!! Skoro każda duża inwestycja zmniejsza bezrobocie, to dlaczego Słowacja coraz więcej płaci za każde miejsce pracy? Hankook zażądał horrendalnie wysokiej pomocy publicznej, strasząc rezygnacją z zainwestowania na Słowacji. Jak policzono, gdyby kwotę, której żąda Hankook za utworzenie jednego miejsca pracy, przeznaczono na zasiłki w wysokości średniej krajowej, wypłacano by je przez 10 lat!!!

Krótkowzroczność

Ekonomiści teoretycy mają w swoim instrumentarium bardzo przydatne założenie ceteris paribus (przy innych czynnikach niezmienionych), pozwalające wyłączyć wpływ wybranych zmiennych. Założenie to bardzo upraszcza sprawę. Politycy gospodarczy nie mogą ze swoich modeli wyłączać wpływu wybranych elementów otoczenia. Takim elementem są zachowania proinwestycyjne naszych bezpośrednich sąsiadów - Słowacji, Czech i Węgier. W krótkim okresie, jeśli nie będziemy z nimi rywalizować, oferując inwestorom pomoc publiczną - kraje te przejmą większość inwestycji; w długim okresie można osiągnąć nad nimi przewagę poprzez zreformowanie gospodarki, usprawnienie administracji, redukcję barier biurokratycznych i obciążeń fiskalnych. Proszę wyobrazić sobie ministra gospodarki, który mówi do bezrobotnych: "Drodzy państwo, musimy przeczekać, aż Słowacja się wyszumi, potem my będziemy ściągać inwestorów". To polityczna utopia.

Zgoda, że nie możemy wycofać się teraz z obietnic danych inwestorom w stre-fach. Trzeba przyznać jednak, że strefy to rozwiązanie dobre w krótkim okresie, tymczasowe.