Dane pod specjalnym nadzorem

Jedną z podstawowych barier rozwoju systemów informacji przestrzennej przez samorządy terytorialne są utrudnienia w pozyskiwaniu danych z państwowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Jedną z podstawowych barier rozwoju systemów informacji przestrzennej przez samorządy terytorialne są utrudnienia w pozyskiwaniu danych z państwowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Co sprawia, że dane przestrzenne mają tak specyficzny, odmienny od wszelkich innych danych publicznych status? Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem dane przestrzenne stanowią część Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (PZGiK). Nawet jeśli gminom powierzone są zadania w zakresie geodezji i kartografii, to są one prowadzone w imieniu administracji rządowej, a same dane pozostają własnością państwowego zasobu, na który składają się m.in. Ewidencja Gruntów i Budynków (EGiB) oraz Geodezyjna Ewidencja Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT). Istnieje jeszcze odrębny System Informacji o Terenie (SIT), który po części może być tworzony/współtworzony przez gminy, a nawet podmioty prywatne, jednak jego zasadniczym elementem są dane pochodzące z PZGiK.

Dostęp gmin oraz podmiotów prywatnych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (i jego elementów, np. Ewidencji Gruntów i Budynków) oraz Zasobów Systemu Informacji o Terenie jest z zasady płatny (choć same dane są jawne).

Przez wiele lat administracja samorządowa miała szczególny przywilej bezpłatnego dostępu do danych z EGiB (bez prawa udostępniania ich osobom trzecim), jednak w wyniku wielokrotnych zmian i nowelizacji kolejnych ustaw został on gminom odebrany.

Istniejącego stanu prawnego nie mogą zmienić publikowane na stronach Głównego Urząd Geodezji i Kartografii interpretacje, zgodnie z którymi (a wbrew jednoznacznym zapisom ustawy) gminy zachowały prawo do bezpłatnego otrzymywania danych z EGiB.

Obecnie jedynie w przypadkach podpisania umów o współfinansowanie Systemu Informacji o Terenie administracja samorządowo może uzyskać preferencje cenowe w pozyskiwaniu materiałów z SIT.

Według interpretacji

Nie mniej istotna od zarysowanych tutaj reguł formalno-prawnych jest stosowana przez ośrodki geodezji i kartografii polityka udostępniania danych. Różni się ona znacznie w zależności od regionu i lokalnej interpretacji przepisów, w czym spora "zasługa" ich niejednoznaczności, czy wręcz sprzeczności. Niestety, doświadczenia odbiorców zarówno samorządowych, jak i prywatnych wskazują, iż w wielu przypadkach ośrodki geodezji starają się przede wszystkim chronić swój domniemany monopol na dane przestrzenne. O ile wgląd w konkretne dane geodezyjne nie nastręcza zazwyczaj zasadniczych problemów (choć i tutaj pojawiają się różnego typu ograniczenia, np. finansowe), to już dostęp do całości danych bywa problematyczny. Prawdziwe kłopoty zaczynają się, gdy gmina stara się pozyskać kopię jakiegoś zasobu lub jego części, np. w celu włączenia go do własnych systemów informatycznych. Nierzadko padają absurdalne zarzuty o chęć "wyprowadzenia danych z zasobu".

Tymczasem rozwój informatyki oraz jej powszechna dostępność uruchomiły potrzeby, wobec których dawna organizacja i dotychczasowe ramy prawne oraz, co najważniejsze, praktyka stały się całkowicie anachroniczne. Informacja przestrzenna przestała już być specyficznym, żyjącym własnym życiem zasobem danych o głównie administracyjno-archiwalnym charakterze. Stała się integralnym elementem najróżniejszych systemów zarządczych, analitycznych czy informacyjnych. Niestety, samo przeniesienie danych z papieru na twarde dyski niewiele zmieniło w dotychczasowej organizacji, ramach prawnych, a co najistotniejsze sposobie myślenia gestorów informacji przestrzennej w Polsce. Nadal jest ona postrzegana jako rodzaj izolowanej prawnie i organizacyjnie wyspy informacyjnej. Stan ten jest szczególnie dotkliwy dla administracji samorządowej, dla której przestrzeń (miasta, gminy czy województwa) winna być naturalnym szkieletem informacyjnym i potencjalną podstawą wszelkich systemów zarządzania, analizy czy informacji.

Co łączy te pytania?


  • Gdzie znajduje się granica gminy?


  • Jaki jest kształt konkretnej, a należącej do Skarbu Państwa działki ?


  • Jaki jest dokładny przebieg drogi krajowej nr 8 ?


  • Wszystkie dotyczą informacji publicznej.


  • Wszystkie dotyczą danych przestrzennych.


  • Za odpowiedzi na nie wszyscy muszą płacić (z chlubnymi wyjątkami, o czym niżej).




Weryfikacja w obiegu

A może jedną z przyczyn utrudnień w dostępnie do danych geodezyjnych jest po prostu ich aktualna jakość? Naturalnie, że za występujące w zasobach geodezyjnych błędy odpowiada wiele czynników, na niektóre z nich służby geodezyjne mają wpływ niewielki lub żaden. Nie ma jednak lepszego sposobu na weryfikację i naprawę jakości baz danych o tak powszechnym charakterze niż jak najszerszy do nich dostęp. Gminy, firmy prywatne czy zwykli obywatele za darmo "przetestują" wszelkie dane, jeśli tylko będą mogli z nich skorzystać.

Tymczasem obecnie obserwujemy proces odwrotny. Z konieczności coraz więcej podmiotów zbiera i opracowuje dane przestrzenne na własną rękę, dublując pracę państwowych ośrodków geodezji. Przykładem mogą być bazy danych adresowych, które są całkowicie niezależnie prowadzone lub budowane w poszczególnych jednostkach administracji, w przedsiębiorstwach komunalnych, firmach prywatnych i w końcu w ośrodkach geodezji. W efekcie marnowane są środki publiczne i prywatne. Tracą na tym wszyscy.

Dane, które nie są "w obiegu", są jak pieniądze w skarpecie - nie przynoszą zysku nikomu.

Jaki jest sens wydawać miliony na opracowanie, przechowywanie i aktualizację danych, które są potem, z uporem godnym lepszej sprawy, strzeżone przed ich rozpowszechnianiem?

Doskonałym przykładem marnotrawienia zasobów informacyjnych i inflacji ich wartości mogą być wykonane na potrzeby programu IACS ortofotomapy. Przykład to tym bardziej jaskrawy, że środki na ten cel pochodziły z programu Phare i w niewielkim tylko stopniu obciążały polskiego podatnika. Trudno tu więc szermować argumentem o konieczności finansowania poniesionych wydatków.

Co stało na przeszkodzie, by wykonane ortofotomapy zostały jak najszerzej i jak najszybciej rozpowszechnione, i to w pełnym zakresie, poprzez uwolnienie zasobów na zasadzie "public domain"? Biorąc pod uwagę ich zakres (naloty obejmowały niemal całą powierzchnię kraju) oraz charakter mogłyby one stanowić znaczący impuls dla rozwoju usług przestrzennych w Polsce - skorzystaliby wszyscy: firmy prywatne, obywatele i wreszcie, na podatkach od wykreowanych w ten sposób biznesów, państwo. Tymczasem ortofotomapy IACS-a w znacznej mierze marnują się w archiwach, a ich wartość użytkowa maleje z każdym miesiącem; niektóre z nich mają ponad trzy lata.

Chcieć to móc

Ten mocno pesymistyczny obraz nie jest na szczęście do końca prawdziwy. Są też przykłady bardzo otwartego, w miarę istniejących możliwości prawnych, podejścia do państwowych zasobów danych przestrzennych. Ilustracją może być np. Powiatowy Zakład Katastralny we Wrocławiu (chodzi tu o powiat ziemski), który we współpracy z wchodzącymi w skład powiatu gminami uruchomił WroSIP, imponujący skalą, otwartością i poziomem kooperacji z administracją samorządową system informacji przestrzennej. Projekt, którego integralnym elementem jest swobodnie dostępny, internetowy serwis map powiatu wrocławskiego (www.wrosip.pl). Trzeba tu także wymienić projekt geoportal.gov.pl, który mimo ciągle eksperymentalnego charakteru, wielu szczegółowych zastrzeżeń i typowych dla wielkich, centralnych przedsięwzięć informatycznych przypadłości, jest jednak krokiem w dobrym kierunku.

Gwoli ścisłości trzeba też dodać, że państwa europejskie z zasady prezentują znacznie bardziej restrykcyjne podejście do udostępniania danych przestrzennych w porównaniu z normami obowiązującymi za oceanem. Nawet projekt nowej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy w sprawie ustanowienia infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie - INSPIRE, która ma wejść w życie w 2007 r. i stanowi duży krok naprzód w kierunku powszechnego wglądu do danych przestrzennych, zakłada wyłącznie płatną formę ich kopiowania. I to także wobec danych stanowiących informację publiczną. Te rozbieżności w wyznaczonym przez amerykańskie i europejskie standardy poziomie dostępności danych publicznych mają jednak swoje widoczne odzwierciedlenie również w poziomie dostępności usług wykorzystujących informacje przestrzenne.

Dla wszystkich zainteresowanych

Musimy sobie uzmysłowić, że wobec rosnącej konkurencyjności gospodarki światowej Polska nie może sobie pozwolić na marnotrawienie swoich zasobów informacyjnych. Należy szeroko i bezpłatnie udostępnić wszelkie dane przestrzenne stanowiące informację publiczną, w szczególności te, które dotyczą majątku podmiotów publicznych. (Oczywiście, można/należy zachować pewne ograniczenia w dostępie do danych wrażliwych, takich jak niektóre informacje dotyczące infrastruktury wodociągowej czy energetycznej.)

Ustawa o informacji publicznej od dawna zobowiązuje podmioty publiczne do udostępniania w BIP-ach informacji o swoim majątku. Tymczasem zdecydowaną większość owego majątku stanowią przecież grunty i nieruchomości. W konsekwencji wobec obecnych możliwości dostępu do danych Ewidencji Gruntów i Budynków, powyższe zapisy Ustawy o informacji publicznej są zupełną fikcją. Zupełnym absurdem są ograniczenia prawne i finansowe w wykorzystaniu danych PZGiK przez gminy czy wszelkie jednostki administracji.

Najwyższy też czas zdobyć się na zasadniczą zmianę nastawienia w udostępnianiu zasobów państwowych danych przestrzennych osobom prywatnym i firmom. W gospodarce opartej na wiedzy szeroki (niekoniecznie nawet w 100% bezpłatny) dostęp do danych przestrzennych może być impulsem, który uruchomi całą sferę aktywności gospodarczej i społecznej. Udostępnianie, co zrozumiałe, musi oczywiście uwzględniać ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych, prawa autorskiego, ochrony informacji niejawnych itp., ale tylko w niezbędnym, określonym ustawowo zakresie.

Służby geodezyjne nie powinny dzisiaj koncentrować się na obronie swojej dominującej pozycji w zakresie danych przestrzennych, ale wręcz przeciwnie - pomagać i promować ich jak najszersze wykorzystywanie przez podmioty publiczne i prywatne. Również w ten sposób państwo powinno sprzyjać rozwojowi w naszym kraju społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy.

<hr>W artykule korzystano z opinii prawnej Kancelarii Radców Prawnych Kuczek Maruta i Wspólnicy dotyczącej zasad pozyskiwania danych z PZGiK.

<hr>Dr Piotr Gomułkiewicz odpowiada za serwis WWW Urzędu Miasta Wrocławia.

<hr>dla Computerworld komentuje: Janusz Dygaszewicz, dyrektor Departamentu Informatyzacji i Rozwoju Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii; członek Rady Informatyzacji

Janusz DygaszewiczJanusz DygaszewiczOczywiście, Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny powinien być powszechnie dostępny i wolny od opłat. Takie są tendencje światowe i oczekiwania polskiego społeczeństwa. Jestem przeciwny chowaniu państwowego zasobu "pod biurko". Aby jednak tak było, musi zostać rozwiązana kwestia finansowania procedur utrzymania i aktualizacji zasobu. Środki budżetowe są daleko niewystarczające. Opłaty pobierane za udostępnianie uzupełniają braki budżetowe, jednak potrzeby są ciągle większe niż możliwości finansowe.

Trudno więc w tej sytuacji mówić o udostępnianiu za darmo.

Kluczem do właściwego rozwiązania sprawy jest stworzenie dobrze zorganizo-wanej, jednolicie zarządzanej służby geodezyjnej o policzalnych i ściśle kontrolowanych kosztach pozyskania, aktualizacji i eksploatacji zasobu. Dopiero tak określone koszty mogą być podstawą do przydzielania niezbędnych środków budżetowych na stuprocentowe pokrycie wszystkich potrzeb. Dopiero wtedy możemy poważnie myśleć o udostępnianiu zasobu bez opłat. Na to musi być zgoda społeczna, odpowiednie regulacje prawne i stała pozycja w budżecie. Inaczej mamy do czynienia jedynie z hasłami bez pokrycia - oczywiście medialnie bardzo nośnymi.

Obecnie w ramach projektu Geoportal.gov.pl umożliwiamy przeglądanie bez opłat podstawowych elementów zasobu w celu ich popularyzacji i uświadomienia możliwości drzemiących w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym. Pracujemy nad uatrakcyjnieniem opłat, szczególnie za udostępnianie (sprzedaż) ortofotomapy. Chodzi o pobudzanie potrzeb.

Według mojej oceny możliwości zastosowań danych geoprzestrzennych mogą być limitowane jedynie granicami ludzkiej wyobraźni. Ten proces dopiero się zaczyna. Rynek danych geoprzestrzennych rozwija się bardzo szybko i obok rynku biotechnologicznego jest jednym z najbardziej dynamicznych sektorów gospodarki światowej.